Авиация в России: у семи нянек

Федор Борисов

АТО

Aвиатранспортная отрасль — одна из немногих в российской экономике, которую нельзя упрекнуть в лоббизме общеиндустриальных интересов. Лишившись в конце 1991 г. собственного министерства, гражданская авиация долгие годы управлялась различными госучреждениями, чьи регуляторные функции систематически переходили друг к другу, а авиационные руководители сменялись в среднем каждые пару лет. Часть важных полномочий по регулированию рынка ушла в Межгосударственный авиационный комитет (МАК), что также не добавило системе регулирования авиатранспорта эффективности. В списке приоритетов государственной политики такая стратегически важная для огромной страны отрасль, как авиационный транспорт, оказалась в самом конце.

Следует отметить, что в целом система авиатранспортного регулирования, включающая в себя разделенные министерство, агентство и надзор, вписывается в парадигму госуправления, заложенную в административной реформе. Но на практике ее реализация привела к размыванию ответственности и дублированию полномочий различных органов власти. Само отнесение авиационной отрасли к компетенции Минтранса выглядит вполне обоснованно, так как теоретически вопросы ее регулирования и развития должны быть частью общей транспортной политики, однако ни достойного места авиации в транспортной стратегии, ни даже системного подхода в области деятельности самой авиации со стороны Минтранса предложено не было. В то же время данные политические вопросы лежат вне пределов компетенции ФАВТ (Росавиация), которая осуществляет непосредственное взаимодействие с отраслью. Взаимный контакт между Росавиацией и министерством также не выглядят единым отлаженным механизмом.

В этой ситуации российский авиатранспорт оказывается в ситуации пасынка с семью няньками — незавидная роль, когда ты выступаешь объектом противоречивых и устаревших требований, но твои потребности никому не интересны. Данное обстоятельство отличает ситуацию с Минтрансом от положения в других отраслевых министерствах — при схожих проблемах в качестве госуправления они, тем не менее, выступают защитниками интересов своих подо­печных (порою весьма эффективно), когда дело касается взаимодействия с третьими лицами. Особенно остро эта разница проявляется в случае с авиастроителями и курирующим их интересы Минпромторгом.

В течение долгого периода авиастроителям удавалось удерживать запретительные пошлины практически по всем классам ВС, а представление об авиации в глазах руководителей страны оставалось по наследству от советского авиационного комплекса — перевернутой пирамиды, в которой на вершине находились не объемы перевозок пассажиров, а валовые показатели авиапромышленности. Понимание того, что в основе взаимоотношений перевозчиков и производителей самолетов лежит рынок с противостоящими интересами участников и что авиатранспорт выступает самодостаточной отраслью с важнейшим стратегическим значением для существования страны, целостно не транслировалось. Отмену в 2009–2010 гг. пошлин по большинству категорий ВС также трудно занести в актив лоббистов Минтранса — она произошла тогда, когда неспособность авиапрома закрыть все позиции на рынке стала очевидна даже далеким от авиации людям.

Не очень повезло авиации и в вопросах, которые относятся к прямому ведению Минтранса. Так, в национальной транспортной стратегии до 2030 г. в числе десятков приоритетов авиации достаются лишь единицы. Причем существенная их часть относится к требованиям безопасности, экологических норм и (особенно удивительно) возраста парка ВС — т. е. фактически содержит в себе повышенные требования к перевозчикам, а не факторы, которые способны обеспечить динамичное развитие рынка. Забота о регулярности перевозок, равно как и присущее Минтрансу частое радение о пассажире, похвальна, однако стоит отметить, что в России ответственность за соблюдение прав потребителя уже возложена на Роспотребнадзор — тогда как авиапредприятия испытывают недостаток внимания к просьбам о защите их интересов со стороны отраслевого ведомства, особенно при взаимодействии прочих государственных институтов, таких как ФАС, Минпромторг и пр.

Авиационные разделы стратегии в большей степени содержат в себе планы, связанные со строительством инфраструктуры авиаперевозок, что важно и очень позитивно, но в отрыве от понимания нужд непосредственно авиаперевозчиков это вряд ли может дать самостоятельный эффект. К слову, понимание того, что перевозчик, аэропорт, аэронавигация, ТЗК более не являются частью административно управляемого комплекса, а выступают участниками рынка с собственными интересами, тоже приходит очень медленно и воспринимается зачастую неверно или недостаточно.

Стратегия не указывает в ряду основных показателей для авиарынка повышение общей скорости передвижения пассажира по стране (для поездов и автомобилей такой показатель закладывается). Рост числа участников авиарынка (естественные данные роста и развития любой индустрии) не фигурирует в качестве показателя. Напротив, наблюдается стремление ограничить число авиакомпаний, что может угодить отдельным игрокам, но вряд ли отрасли в целом и тем же пассажирам, которые вновь могут оказаться в условиях монополии одной авиакомпании.

Контрастом на этом фоне выглядит показатель «доля экспорта в общем объеме авиатранспортных услуг российских авиакомпаний, в процентах». Он предполагает, что для российских перевозчиков будут созданы условия (в первую очередь — за счет изменения устаревшей нормативно-правовой базы), позволяющие им на равных конкурировать с иностранными авиакомпаниями. Однако на практике каких-либо фундаментальных изменений, способных коренным образом изменить жизнь перевозчиков, не происходит. Приведенные примеры иллюстрируют недостаточно системный, остаточный подход министерства к авиатранспортной отрасли.
Решение данной проблемы лежит в области серьезных структурных изменений в управлении российской авиацией. Вероятно, следует рассмотреть перспективы формирования под эгидой Минтранса органа с высоким уровнем полномочий, схожего с FAA, возможный пересмотр роли МАК в системе сертификации и обеспечения безопасности. Однако и в условиях нынешней системы большее внимание руководства Минтранса к нуждам отрасли, к координации усилий регуляторов и предприятий возможно и необходимо.

Достижение этих изменений в значительной степени находится в руках самих перевозчиков. Необходимым условием для этого должно быть создание единого подхода к стратегии развития индустрии со стороны авиакомпаний и способность коллективно следовать оговоренным подходам, пусть и в ущерб сиюминутным интересам. Сегодня этого не происходит: уровень развития деловой культуры в отрасли пока не позволяет следовать лучшей мировой практике. Ситуация не уникальна для России, но то, что простительно отраслям, ориентированным на внутренний рынок, обойдется дорого в условиях международной конкуренции. А именно в этом поле сегодня живет авиация, и требования, которые выдвигает мировой рынок для экспортеров услуг, много жестче.

Авиационная отрасль в настоящее время имеет все необходимые инструменты для выработки стратегии, ключевым из которых выступает АЭВТ. Однако для реализации всего потенциала такого инструмента совершенно необходимо, чтобы согласие по базовым вопросам было определено на уровне капитанов бизнеса — высших руководителей ключевых авиакомпаний. Чтобы быть лидером рынка, недостаточно занимать верхние строчки в таблицах объемов перевозок — нужно своим примером вести отрасль к лучшей практике, обеспечивать выполнение оговоренных условий. А результатом такой работы будет не забота об относительных показателях своего присутствия в ущерб остальному рынку, а прибыль — как в целом по отрасли, так и для каждой авиакомпании. Примириться с таким долгосрочным подходом в ситуации, когда общему интересу рынка могут помешать даже личные взаимоотношения его участников, непросто. Однако в противном случае отечественная авиационная индустрия рискует всегда оказываться в рамках остаточного принципа, в худших условиях по отношению к иностранным перевозчикам и альтернативным видам транспорта. Главным защитником индустрии должна быть она сама. Разумеется, если сможет ощутить себя индустрией.

Posted in Без рубрики.